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以投融资改革助推地方融资平台发展
完成时间:2011-11-11 16:25    文字:【】【】【】    打印预览
关键词:融资,融资平台,投融资

 按照“十二五”规划,在“十二五”期间,我国城市化率将由2010年的47.5%,提高到2015年的51.5%,增加4个百分点。世界银行研究发现,城市化率与经济发展水平之间具有明显的对数关系。从国际经验来看,人均GDP达到3000美元的时候,城市化率应该达到55%-60%,而我国2010年人均GDP达到4430美元时,城市化率仅达到47.5%,因此我国城市化率的提升空间还很大。预计在“十二五”时期,我国城市化率将延续“九五” 以来快速提升的趋势,到2015年城市化率水平有可能达到52.5%,年均提高约1个百分点。

  从基础设施投资方面来看,“十二五”期间固定资产投资仍然会保持较高的增长水平。基础设施投入大、长期受益,项目属性也分为公益性、准公益性、经营性,对未来经济增长会产生很大影响。基础设施领域,特别是与融资平台相关的基础设施领域会有很大发展,这是不可逆转的。

  “十二五”时期基础设施投资需求主要来自三个方面:经济发展和城市发展带来基础设施投资增加、原有设施维护的更新改造投资、基础设施功能提升的新增投资。根据基础设施投资与GDP的关系、基础设施投资与城市化率的关系,经过大致测算,在“十二五”期间,我国基础设施总投资将达到49万亿元左右,年均9.8万亿元左右。而过去15年与地方融资平台相关的基础设施投资占全社会投资比重为17%-18%,占全部基础设施投资的比重为70.9%。我们按照占全部基础设施投资70%测算,未来五年我国地方政府融资平台相关的基础设施投资将达到35万亿元左右,年均7万亿元左右。

  地方政府融资平台的作用

  从中长期来看,地方经济持续增长、财力不断增强,债务风险可控。

  首先,要准确认识融资平台债务与地方政府债务的关系。政府债务不等于平台债务,也不能认为平台债务都需要政府兜底。据审计署报告,在整个融资平台的5万亿当中,完全属于公司债务占20.5%,政府有偿还责任的占63.1%,有担保责任的占16.4%。地方政府债务只有不到一半是通过融资平台进行举借的,融资平台只占47%的直接负债,其他为地方政府部门和机构、经费补助事业单位等主体的债务。根据审计署的报告,到2010年底,政府债务总额10.72万亿,融资平台债务5万亿,而地方政府应承担偿债责任的融资平台债务(不含担保债务)为3.1万亿。

  其次,不宜过分夸大融资平台公司债务风险。从各方面的情况来看,我们认为融资平台公司债务风险总体上是可控的。实际上,我国地方政府债务率低于警戒线。至2010年底,省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%,加上或有债务,总债务率为70.45%,低于100%的警戒线。地方政府的或有债务和可能承担救助责任的其他相关债务,2010年的逾期债务率分别为2.23%和1.28%。除一般预算收入外,地方政府还有土地出让、行政事业性收费、企业股权资产等收入来源。“十五”时期地方政府预算外收入19737亿元,相当于地方财政收入的37.1%,“十一五”时期前四年为22862亿元,相当于同期地方财政收入的22.2%。

      同时我们也要注意到,地方政府性债务集中发生在金融危机时期。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%,2010年的债务余额比上年增长18.86%,增速下降43.06个百分点,这说明地方政府性债务增速受宏观调控的影响很大。从中长期来看,地方经济持续增长、财力不断增强,债务风险可控。1998年以来,除了2009年应对金融危机以外,政府性债务增长率呈下降趋势。

  最后,要正确认识融资平台的积极作用。一些地方的平台的确存在问题,但不应因此否定其积极作用。融资平台可以有效抑制地方政府的其他变相负债融资;有利于推动准公益性和经营性政府投资项目的市场化运作;有助于夯实地方经济的中长期发展基础,增强经济社会发展后劲,促进民生改善。

  通过对我国政府债务与欧美发达国家政府债务进行比较,我们可以发现这两者之间存在很大不同。一是性质不同,欧美政府债务是消费性债务;而我国政府依托平台形成的债务是建设性、资本性债务。二是作用不同,欧美政府债务是“寅吃卯粮”,而我国地方政府债务则是为弥补经济社会发展短板,增加长期资本,增强发展后劲而形成的债务。三是发展阶段不同,欧美是发达国家,处于低增长阶段,高消费、低储蓄,财政收入增长缓慢,债务越滚越大;而我国是发展中国家,处于高速增长阶段,财政收入增长快,债务率动态下降。四是风险情况不同,2010年,美国国债负担率为91.6%,日本为220.3%,德国、英国分别为80%和77.2%,高于欧盟60%的控制水平;而我国总体公共部门债务负担率50%左右,低于60%预警线,且95%来源于内债,处于总量风险可控的安全区。总之,虽然两者都是政府债务,但是由于国体不同,社会发展阶段不同,以及政府拥有的资源不同,中国政府债务与欧美发达国家债务有非常大的不同。我们的债务总体可控,不像欧洲目前面临着愈演愈烈的债务问题,有可能引起第二次经济探底。美国作为世界上最发达的国家也面临主权信用降级的影响。因此,我们当前做好债务预警体系,防止我国主权信用被降级有极其重要的意义。

  融资平台规范发展与投融资体制改革

  一些准公益项目应适时对外开放,吸引民间资金和国际资本进行运作。

  为促进融资平台规范发展,应从以下几个方面着手:一是明确功能定位。组建平台的目的应是为地方政府的基础设施建设解决资金筹措问题。融资平台规范发展和投融资体制改革一脉相承。经营项目应该由市场做,准公益项目由政府和市场共同做,纯公益项目由政府财政资金来做。我国的融资平台的作用就是为政府基础设施,特别是准公益项目(现在包括保障性住房)提供资金保障。

       二是完善治理结构。对政府融资平台应该采取合理的治理结构,包括目前的资金的注入以及强化借用管还的配套机制,以及投融资体制改革的机制。主要包括:政资、政企、政事分开,建立真正的市场主体,市场化运作,还本付息;政府履行出资人职责安排项目,不干预平台运营;建立健全内部法人治理结构,实现行政性治理向公司制治理转变;弱化政府信用,强化公司信用;构建“借、用、管、还”相匹配,“决策、管理、执行、监督”相分离的投融资管理机制。

  三是增强造血功能。给平台注入优质资产,形成稳定的现金流和未来良好预期,增强融资能力;推行市场化运作,准市场化考核;对企业运作进行真实考核;建立补偿机制,让项目有收益,提高平台投资建设的积极性。

  四是完善监管体系。加强对资本金、偿还能力等风险指标的监控;跟踪地方政府的负债状况和偿债能力,建立平台贷款信息共享机制;加强对平台授信的审批管理;加强对地方政府债务率控制,强调阳光负债。

  同时,完善地方政府融资体系。通过对融资平台的规范,建立起债务预警和控制机制,对于融资平台的发展,以及对防止政绩工程都具有非常大的好处。首先要明确政府责任,地方政府融资是其为弥补市场机制的缺陷和不足,加快基础设施建设而进行的一项经济活动,具有政策性、非盈利性的内在属性。政府直接出资的领域应逐渐减少。

  其次,健全地方政府财务制度。适当上移部分基本公共服务事务职责,委托市、县政府承办的事务,足额安排专项拨款,不留缺口。省直管县,公共服务领域支出重心向省政府上移。建立地方政府的稳定财源,适度提高与土地有关的税收和资源税;逐步扩大不动产税的征收范围;实现藏富于县,不动产税、遗产税等税种收入应主要留给县级政府。并且,完善信贷融资渠道,建立健全政策性担保服务体系,中央、省级政府从预算中安排一定比例资金,对地方政策性担保机构担保损失实行补偿。

  再次,地方政府融资模式应有所创新。市政债的推出,将令政府融资阳光操作有一个重要的起点和良好开端。另外,可以对存量融资平台发行信贷证券资产。同时,一些准公益项目应适时对外开放,吸引民间资金和国际资本进行运作,包括水务系统、燃气系统等。经营性基础设施优先考虑利用民间资本,政府扶持,合理定价。建立基础设施价费机制和投资补偿机制。利用投资补助、贴息、价格、利率、税收等,规范引资行为,防止地方政府“甩包袱”。完善价格听证会制度,制定出合理的价格。健全项目融资的政府保证制度,对政府权利做出必要限制,明确提前收回项目的条件、程序及补偿标准。

  最后,实行阳光化融资,提高政府债务透明度,试编政府资产负债表。先立法,后发债,强化债券发行审批、监督约束机制,提高政府债务透明度。公开政府债务、财政状况,将平台投融资活动纳入公共财政资产负债表,定期向上级政府报告借款融资及使用情况。同时,强化债务监管,建立全国统一的债务管理体系。可以根据东、中、西不同发展阶段建立债务体系,通过立法约束地方政府借债行为避免过度举债并转嫁下届政府,防止债务风险向上级部门和金融机构转移。另外,建立地方政府预算机制,规范投资预算计划、投资来源与投资使用安排等。

 

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